深入解读！《上海市公共数据资源授权运营管理办法》

公共数据授权运营是公共数据开发利用的重要途径。自今年年初国家关于公共数据资源开发利用的“1+3”政策体系正式形成以来，各地积极建设完善和密集出台地方公共数据授权运营实施细则。

上海市人民政府办公厅于7月印发《上海市公共数据资源授权运营管理办法》（以下简称《管理办法》）。这是上海市继《上海市数据条例》《上海市公共数据开放暂行办法》《上海市公共数据共享实施办法（试行）》之后，对公共数据开发利用政策体系构建的又一重大进展。

与征求意见稿相比，《管理办法》总体上改动不大，本文在国家和其他省市相关政策内容的基础上，对《管理办法》进行对比和解读，分析上海市如何在落实国家政策要求的同时，结合地方实际进行细化规定与特色探索。

一、授权运营模式

授权运营模式是各省市在授权运营的制度安排中，最需重点考虑同时也是最体现地方特色的内容，将会极大程度地影响后续工作安排和相关职责分配。国家层面对于授权运营模式的设计主要分为“整体授权、分领域授权和依场景授权”。《管理办法》规定上海市采用整体授权模式，即全市采用统一的实施机构，并由该实施机构统一遴选运营机构，除特殊情况外，不再采用各区分级、各市级部门分领域授权的模式。

但考虑到在实践中，某些行业领域公共数据资源的归集、治理难度高；行业属性明显、开发利用的专业性程度高；数据价值高、应用场景需求旺盛——《管理办法》创设“业务实施主体”角色，会同实施机构编制特定行业数据的开发利用方案、从专业视角提出用数建议和安全要求，以及培育孵化各类应用场景。通过业务实施主体与实施机构、运营机构的紧密合作，可以有效推动垂直行业数据要素价值的高效、安全释放。

表1 上海市整体授权模式下各主体职责分工

主体	职责分工
数据主管部门	综合协调管理本市公共数据资源授权运营工作
实施机构	负责具体组织开展授权运营活动，建设授权运营基础设施，编制授权运营公共数据资源目录，并对授权运营活动进行日常监督管理
运营机构	负责供需对接、数据基础治理、加工形成基础公共数据产品和服务供开发主体进行再开发负责配合实施机构对开发主体资质、应用场景方案等开展相关评估工作对接国家部委、长三角地区和其他省市公共数据，以及依法合规获取非公共数据，与本市公共数据资源进行融合开发
行业主管部门	负责本系统本行业公共数据资源供给和数据质量管理，参与开展数据应用场景规划建设，推进数据应用创新，协同推动涉及本系统本行业的公共数据资源授权运营
各区人民政府	根据特色产业发展需要，通过提供政策支持、园区载体等方式，培育公共数据开发主体，拓展应用场景，繁荣数商生态，引导数据跨领域融合应用，推动数字经济高质量发展
业务实施主体	会同实施机构制订本行业相关方案，落实行业数据治理、质量管理、数据标准制订等供数责任

《管理办法》第十一条规定了“未经规定的授权运营程序，本市各级行业主管部门及其所属事业单位不得自行或者委托第三方开发形成公共数据产品和服务向社会有偿提供”。在强化整体授权模式的同时，对于一些运维单位未经规定程序，私自决定数据产品和服务内容及收费标准、擅自进行数据资产化的乱象进行了预防。此前也有部分省市针对该问题进行了规定。

表2 其他省市相关条款对比

重庆	各级党政机关及其所属事业单位自行或委托第三方单位建设、运行、维护政务数字化应用以及存储、加工公共数据，非经授权不得运营公共数据产品和服务。
河北	任何单位不得违反本办法规定，擅自实施公共数据授权运营活动；不得以合作开发、委托开发信息系统或者提供数据治理服务以及其他方式直接或者间接获取公共数据相关权益。

与北京、重庆、天津等其他直辖市对比，北京市前期面向不同行业打造了多个公共数据专区，由相关政府部门选择具有技术能力和资源优势的企事业单位开展专区的运营管理。但其新发布的《北京市关于公共数据资源开发利用的意见（征求意见稿）》中，也采用了“积极推动分领域授权、依场景授权，探索整体授权运营，……各区、各部门未经批准不得开展（公共数据授权运营）”的表述。重庆市规定“公共数据资源由市人民政府统一授权运营，先行采取整体授权模式，逐步探索分领域授权、依场景授权等模式。”天津市在前期试点阶段则主要采用（市级行业主管部门）分领域授权和（区人民政府）依场景授权模式。

二、高质量数据供给

公共数据的高质量供给是授权运营能够顺利开展的重要前置条件，从《管理办法》设置“数据供给”专章，可以看出上海市对于高质量、大范围公共数据供给的重视。近年来上海市积极推动公共数据资源的编目、上链工作，借助此次规范化、规模化开展公共数据授权运营活动的契机，配合收益反哺机制的建立健全，能够有效深化公共数据编目、上链、登记及分类分级管理工作，进一步推动本市公共数据资源的统一归集、治理。

在目前的公共数据开发利用实践中，部分高价值、过程性、明细类公共数据由事业单位、国有企业所持有；数据资源整合和治理主要服务于政府内部的数据共享需求；加之公共数据天然存在地域性，综合导致各地的公共数据资源体系整体上与市场需求存在脱节。针对此问题，《管理办法》规定，各行业主管部门应当推动本系统本行业公共数据的供给，指导所属事业单位、国有企业加大供数力度、提升供数质量，并结合具体的用数需求和应用场景，积极对接国家部委，争取更广范围可供开发利用的数据资源。同时，也鼓励运营机构积极以市场化方式对接国家部委、长三角地区和其他省市公共数据，更好满足市场需求。

关于可纳入授权运营的公共数据范围，国家《公共数据资源授权运营实施规范》规定：“地方人民政府可将依法持有的公共数据资源，在落实数据分类分级保护制度要求，不危害国家安全、公共利益，不侵犯商业秘密和个人隐私、个人信息权益等合法权益前提下，纳入授权运营范围。”《管理办法》在国家规定的基础上，强调“对不影响公共安全、法律法规未禁止共享的公共数据加大供给力度”，为授权运营划定了更加明确的范围、释放了更加积极的信号。

此外，《管理办法》提及：“自然人、法人和非法人组织明确同意使用其公共数据的，行业主管部门应当依法提供。”这对于很多经个人、企业授权调用其信息，以辅助决策、证明信用、身份核验等场景的开发，带来了极大便利、提升了用数效率。上海市也正在探索依托“随申码”等平台，为数据来源者构建行使授权同意的便捷渠道，一方面便于授权信息复用、减少重复操作，另一方面也便于数据来源者随时查看和撤回同意，动态调整授权范围。

三、规范流程与安全评估

为确保公共数据应用场景的安全性、合规性，各省份在制度设计中安排了不同的审核主体和审核流程，主流仍遵循“一场景一申请”的方式，由审核主体对场景方案和用数需求进行审核。

表3 部分省份授权运营场景审核条款对比

贵州	开发利用机构结合市场需求，按照“一场景一申请”的原则……提出场景应用及数据需求申请。数据需求来源于整体授权的由数据主管部门联合数据提供部门审核，数据需求来源于分领域授权的由行业主管部门审核。
山东	运营机构提出公共数据资源需求申请，经数据主管部门和行业主管部门审核通过后获取公共数据资源。
江苏	在数据主管部门和行业主管部门指导监督下，运营主体应当基于公共数据资源目录，结合应用场景登记形成授权运营数据资源目录，依据目录向数据主管部门申请数据。开发主体结合应用场景申请数据资源，运营主体确认后提供。
浙江	授权运营单位通过一体化数字资源系统提交公共数据需求清单，涉及省回流市、县（市、区）数据的，应经省公共数据主管部门同意。

《管理办法》第二十一条规定：“开发主体通过运营机构向实施机构提交应用场景方案，接受应用场景合规性评估。”说明上海市将运营机构作为初步评估的主体，而方案的最终评估由实施机构把关，实施机构在必要时可能协调相关行业主管部门、专家等一同参与把关。在数据产品开发完成后、正式发布前，根据《管理办法》第二十三条的规定，开发主体也应当向运营机构提交申请，由运营机构按照应用场景方案评估发布的合规性、安全性和一致性。由此，《管理办法》将相关评估机制形成闭环，有助于保障公共数据开发利用全生命周期的安全合规性。

四、其他特色亮点

上海市一方面在供数环节发力，一方面也在用数环节发力——体现出注重数商生态培育的特点，想要释放市场侧、需求端活力，就需要创造用数氛围、带动数商参与。因此，《管理办法》规定本市积极发展数据产业，通过扶持政策、产业发展载体等措施，培育公共数据开发主体，壮大数据服务产业；倡导公益普惠，支持中小微企业、民营企业便捷高效用数，降低企业用数成本。

近年来，国家大力支持区域数据协作，鼓励落实区域重大战略、区域协调发展战略部署，建设全国一体化数据市场。上海市积极响应国家号召，在《管理办法》第三十一条设置跨区域合作条款，落实国家长三角一体化重大发展战略，探索公共数据开发利用区域合作机制。

综合来看，《管理办法》系统构建了上海市公共数据授权运营的全流程管理框架，对于各主体职责、授权模式、基础设施、安全合规等方面均作出了明确规范，围绕供数、实施方案编制、授权、开发、运营、用数等环节进行了全链条制度设计，具有重要创新意义和实践指导价值。但在场景评估流程、评估标准等操作层面有待后续文件进一步细化规定，以具备更强的可操作性。相信随着《管理办法》及其配套政策的落地和实施，上海市将进一步深化数据要素市场化配置改革，全面释放数据要素价值，为公共数据开放利用形成独具特色的“上海方案”。