深度解读 |《政务数据共享条例》为政务数据共享立“规矩”

6月3日，国务院对外公布《政务数据共享条例》（以下简称“《条例》”），对政务数据的目录管理、共享使用、平台支撑等工作进行部署。《条例》的出台标志着我国政务数据共享进入法治化、规范化新阶段，有利于破解“数据孤岛”难题，提升政府治理效能。

在去年发布的《中共中央办公厅国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称“《意见》”）中，明确了共享、开放和授权运营三种公共数据资源开发利用方式。其中，关于政务数据共享，《意见》特别强调“国务院办公厅强化工作协调，统筹推进政务数据共享工作”，要“完善政务数据目录，实行统一管理；完善政务数据共享责任清单，做好资源发布工作；以及强化已有数据共享平台的支撑作用”等等。

今年1月，国家发改委、国家数据局已联合发布了《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》，而此次《条例》属于由国务院制定的行政法规，法律位阶更高，一方面，体现了工作的统筹性，因为政务数据共享是政府部门之间内部的数据流通，具有极高的统筹协调和相互配合要求；另一方面，体现了工作的重要性，政务数据共享对于我国加快数字政府建设、提升政府行政效能、优化营商环境等均具有重要意义。

近年来，我国各省市有序开展政务数据共享工作，发布了各具特色的法规、政策，例如《上海市公共数据共享实施办法（试行）》。政务数据共享在政府决策、经济调节、公共服务、市场监管等方面发挥了重要作用，但同时，共享工作中仍存在统筹管理机制不健全、供需对接不顺畅、数据底数不清晰、标准规范不统一、安全保障不完善等问题。《条例》标志着经过各地充分的探索创新和经验总结，我国政务数据共享工作进入法治化、规范化的新阶段，对过往实践中遇到的共性难题进行了直面回应，填补了我国在政务数据共享领域的立法空白。

一、总则分析

《条例》的适用范围为“政府部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织之间政务数据共享以及相关安全、监督、管理等工作”。其中，法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，日常具体执行某些行政事务或承担执法监督职能，例如地震局、气象局、银监会、电监会、保监会等。需注意的是，《条例》的适用对象并不包括具有公共服务职能的企事业单位，例如教育、医疗卫生、供水、供电、供气等单位，这些单位在履行公共管理和服务职责过程中收集和产生的数据，属于较为广义的公共数据范围。此外，《条例》附则部分还提到：“国家推动政府部门与其他国家机关参照本条例规定根据各自履行职责需要开展数据共享。”此处的“其他国家机关”，应包括人民检察院、人民法院等。

《条例》所称政务数据，是指政府部门在依法履行职责过程中收集和产生的各类数据，但不包括属于国家秘密、工作秘密的数据。需辨析政务数据与公共数据的关系：“数据二十条”将数据分为公共数据、企业数据、个人数据。国家数据局2024年12月30日发布的《数据领域常用名词解释（第一批）》中明确：公共数据，是指各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据。由此定义可知，公共数据的范围比政务数据要广，政务数据属于公共数据，是公共数据的重要构成部分。并且国家秘密、工作秘密排除在政务数据范围之外，因此，各地在组织编制目录、审核需求的过程中，应首先判断某项数据是否属于国家秘密、工作秘密而排除在政务数据之外，不得通过共享方式提供。

《条例》所称政务数据共享，是指政府部门因依法履行职责需要，使用其他政府部门的政务数据或者为其他政府部门提供政务数据的行为。其中，“因依法履行职责需要”是判断共享行为的关键要素，正是这一目的使得共享行为与其他政务数据利用行为区分开来，也决定了其公益性——《条例》并未作出关于政务数据共享的利益反哺、收益分配等方面规定，在实践过程中有关部门也不宜过分关注或直接提出类似要求。但激励措施仍是《条例》制定所需考量的因素，应通过体制机制、行为规范等方面形成一套完备的制度安排来创造激励，并明确诸如安全等方面的主体责任。

《条例》所规制的主体，除政务数据提供部门、政务数据需求部门、政务数据共享主管部门外，还有“数源部门”。值得注意的是，此处的“数源”并非按通俗意义理解的“数据来源、数据源头”之意，而是指“当政务数据收集工作涉及多个政府部门时，政务数据共享主管部门所明确的牵头收集的政府部门”。数源部门需与其他有关部门协同配合、信息沟通并由其统一提供政务数据共享服务，其他部门若未配合数源部门及时完善更新政务数据，还可能承担相应的法律责任。

二、核心要点解读

目录管理：政务数据实行统一目录管理。其中，“政务数据共享主管部门组织编制本行政区域内的政务数据目录；政府部门编制本部门政务数据目录。各部门编制的政务数据目录应当报送同级政务数据共享主管部门审核。”具体的审核要素《条例》并未详细规定，各地方政府可结合实际情况自行定义。例如《上海市公共数据共享实施办法（试行）》规定大数据中心对目录的完整性、规范性、重复性进行审查，汇总形成全市公共数据目录。

分类共享：《条例》针对部分地方部门存在的“数据烟囱”高筑以及“不愿共享”问题作出了针对性规定，强调政务数据按共享属性分为无条件、有条件、不予共享三类，对属于不予共享类的政务数据，政府部门应当列明理由，并明确相应的法律、行政法规以及国务院决定依据。各地在立法实践中，例如上海市、深圳市、浙江省、四川省等，亦均将“以共享为原则，不共享为例外”的原则写入地方数据条例。

质量管理：《条例》建立了政务数据校核纠错制度，明确了政务数据质量的责任主体为政务数据提供部门，校核期限不得超过10个工作日；要求政府部门避免重复收集数据，建立数据质量管理机制。但在实践过程中，可能面临基层数据采集能力不足导致数据的跨业务可用性不足，技术能力不足导致问题排查和溯源时限较长等问题，需注意规避对数据提供部门的负担加重和对共享意愿的影响。

审核机制：《条例》明确了政务数据共享需求的申请要素、审核时限，有利于平衡安全与效率。政务数据需求部门应在申请中明确使用依据、使用场景、使用范围、共享方式、使用时限等，并保证申请的真实性、合法性和必要性。共享申请答复的正常时限为1-10个工作日，数据提供需在20个工作日内完成。

数据回流：近年来，地方各级政府普遍反映数据回流难题，无论是国家部委数据回流省级，还是省级数据向市级、区级、乡镇（街道）、村（社区）等回流，而对于许多真正有价值的数据应用场景，恰是最基层的治理单位富有旺盛需求和动力。因此，《条例》规定：“上级政府部门应当根据下级政府部门履行职责的需要，在确保政务数据安全的前提下，及时、完整回流业务信息系统收集和产生的下级政府行政区域内的政务数据，并做好系统对接和业务协同，不得设置额外的限制条件。”

共享数据的变更和终止：数据无故停更、断供是各地在政务数据共享实践中遇到的另一大难题，该问题看似技术问题实为制度问题，体现出数字时代对政府工作在协同性方面的极高要求。《条例》规定：“政务数据提供部门无正当理由，不得终止或者变更已提供的政务数据共享服务，确需终止或者变更服务的，应当与政务数据需求部门协商，并报同级政务数据共享主管部门备案。”实践过程中，若共享数据变更或终止会影响数据应用的，应当协调相关数据提供部门、数据需求部门就历史数据处理、共享应用服务衔接、数据字段替代方案等问题达成一致，以确保业务正常运行。

基础设施：在数据基础设施方面，《条例》强调统筹建设，减少信息系统的重复建设，从底层打通政务数据“条块分割”的系统性难题，以统一的基础设施支撑政务数据安全有序高效共享利用。《条例》规定“由国务院政务数据共享主管部门整合构建国家政务大数据平台，与各部门条线的政务数据平台、各地区政务数据平台进行互联互通。政府部门已建设的政务数据平台应当纳入全国一体化政务大数据体系。除法律、行政法规另有规定外，原则上不得通过新建政务数据共享交换系统开展跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的政务数据共享工作。”实践中，部分地区已自主合作建成跨区域数据共享基础设施，例如，长三角地区已建成跨省政务数据共享底座和长三角一体化数据共享交换平台，后续需加强与全国一体化政务大数据体系的融入和衔接。

安全责任划分：清晰划分安全责任，有利于减缓政务数据共享部门间的责任推诿，还有利于减少数据提供时的安全顾虑，增强数据共享意愿。《条例》确立了“谁管理谁负责、谁使用谁负责”的安全原则，还明确规定了政府信息化项目建设委托关系中各方主体的安全责任。

监督评价：各地在政务数据共享实践中，易缺乏有效的评价和监督考核机制，对各数据提供部门形成约束。政务数据共享主管部门在管理过程中，亦缺乏上位法依据以行使有关职权。《条例》不仅规定了违反本条例规定所应承担的法律责任、政务数据共享主管部门有权监督和责令改正等，还明确了对政务数据共享相关经费实施全过程预算绩效管理，将政务数据共享情况作为确定政府信息化项目建设投资、运行维护经费和项目后评价结果的重要依据。监督考核内容则包括数据提供部门的数据共享及时性、数据质量情况；政务数据需求部门数据应用情况和安全保障措施。