美国政府问责局发布人工智能竞争框架，“抢占”全球主导权

日前，美国政府问责局（GAO）发布《人工智能：评估美国竞争力并为政策选择提供参考的框架》。报告构建了一套国家层面的人工智能竞争力评估体系，明确了AI竞争力的构成要素、评测逻辑、风险底线与政策路径。

报告区分了AI开发与AI部署，并将一国AI竞争力定义为“在某一选定指标上表现达到或优于其他国家”。这一定义的关键突破在于不再局限于模型、论文、算力等单点技术指标，而是覆盖科研、人才、治理、经济的全链条体系能力。报告明确，这套竞争力评估最终要服务于经济增长、社会福祉、国家安全与战略影响力等目标。

AI竞争力的底层共性问题

报告指出，一个国家AI竞争力的强弱，同时受制于技术原生基础与体系化支撑两大属性。差距的根源来自多个底层问题，报告从四个层面进行了归纳。

第一，科技底座存在先天差异。作为AI核心的研发能力、软硬件、数据与数字基础设施，普遍面临投入不足、创新薄弱、供应链受制、算力与数据供给短缺等短板。这些短板不是短期内可以靠单一政策弥补的，它们直接决定了技术上限与自主可控水平。

第二，要素供给存在结构性短缺。AI高度依赖顶尖人才、持续投融资、高质量数据与稳定产业生态，任何一个环节出现瓶颈，都会导致技术难以转化、产业无法规模化、国际竞争陷入被动。

第三，协同与转化机制缺失。AI竞争力依赖政产学研用的高效协同，如果研发与产业脱节、技术与监管脱节、供给与需求脱节，就会造成优势分散、创新闭环无法形成。

第四，治理与战略统筹不足。在AI快速迭代的背景下，缺乏国家战略、清晰法规、标准体系与风险防控，将在国际规则、技术路线、生态主导权上逐步被边缘化，短期投入难以形成长期竞争力。

此外，报告特别提醒，AI技术仍处于高速演进期，模型能力、部署形态、应用场景持续变化，叠加标准不成熟、治理机制滞后、安全工具不完善等因素，进一步放大了国家间的竞争力分化。因此，任何试图提升竞争力的国家，都必须通过全周期、体系化的框架持续动态适配与优化，而不能指望一次性的技术突破或政策文件就能解决所有问题。

AI竞争力的四大核心维度

报告将影响AI竞争力的关键要素归纳为科技、人才、治理、经济四大支柱。这四大支柱覆盖了从基础研究到产业落地、从国内供给到全球竞争的全流程，每个支柱都有明确的子支柱与观测重点。

科学与技术支柱是AI竞争力的核心基础，决定一国的技术原创能力、供应链安全与长期领先性。它包含五个子支柱：研发（基础与应用研究的投入、科研机构水平、研究者规模、论文与专利产出）；软件（大模型、算法框架、开源生态、应用平台能力）；硬件（芯片、超算、半导体等算力支撑能力）；数据（数据规模、质量、开放共享、合规使用及合成数据进展）；数字基础设施（数据中心、算力网络、网络质量与电力保障水平）。这五个方面相互支撑，任何一个短板都会拉低整个科技底座的上限。

人力资本支柱是AI竞争的核心资源，决定研发速度、落地效率与长期潜力。它包含三个子支柱：劳动力（AI专业人才规模、数字技能普及率、岗位匹配度与缺口情况）；教育（STEM培养、AI相关专业建设、职业培训、校企协同水平）；人才流动性（国际人才引进政策、签证便利度、跨国流动成本与人才留存能力）。报告特别强调，高端人才的跨国流动对竞争力影响极大，一国的签证政策和学术环境往往比薪资水平更能决定顶尖人才的去向。

治理支柱是AI安全、可控、规模化发展的关键保障。它包含四个子支柱：协作与伙伴关系（产学研协同、国际合作、标准组织参与水平）；法律法规与政策（AI立法、数据合规、知识产权保护、监管清晰度与稳定性）；负责任实践（安全、伦理、隐私、可解释性、风险管控与公众信任）；愿景与领导力（国家AI战略、专职机构、量化目标与执行统筹能力）。报告认为，治理不是约束创新的枷锁，而是让创新能够持续、安全、规模化落地的前提条件。

经济支柱是AI竞争力的最终检验，决定技术能否转化为产业优势、市场优势与全球竞争优势。它包含三个子支柱：商业环境（市场规模、税收政策、贸易规则、产业集群、营商便利度）；投资与融资（公共与私人研发投入、风险投资、私募股权、专项基金供给）；商业活动（AI初创企业、并购动态、市场份额、进出口、独角兽数量与产业渗透率）。报告指出，即使一个国家的科技和人才很强，如果商业环境不佳、资本供给不足，其AI竞争力也很难转化为真实的全球市场份额。

框架的核心创新：驱动因子与信号指标分离

框架在设计上突出实操价值，其最核心的创新在于严格区分了驱动因子与信号指标，从根源上实现了“评估可指导政策”的目标。驱动因子是促成竞争力的原因条件，可通过投入、政策、改革直接改变，例如研发资金、人才政策、算力建设、税收支持、法规完善。信号指标则是反映竞争力的结果表现，可观测、可对比但无法直接干预，例如论文专利数、人才规模、模型数量、企业渗透率、市场份额、出口金额。

驱动因子和信号指标之间形成了清晰的因果链条：加大研发投入，就会看到AI专利与高质量论文增多；优化人才签证政策，就会看到AI研究者规模扩大；完善数据政策，就会看到模型性能与应用场景丰富度提升；强化治理体系，就会看到企业投资意愿与产业增速提高。这种因果关系的明确划分，使政策制定能够靶向发力、精准补短板，而不是在大量指标中盲目施策。

AI竞争力评估的四步全生命周期实践

框架没有停留在纸面上的理论模型，而是政府、科研机构、企业可以直接套用的标准化工具，它形成了一个“定目标—选指标—做分析—出政策”的完整闭环。

第一步：聚焦评估。 报告要求使用者先锁定政策优先级目标，在经济增长创新、社会福祉、战略影响力与国家安全这四个大方向中聚焦核心方向。例如，是想要提升AI产品出口，还是想要主导全球AI标准，或者是保障关键领域自主可控？不同的目标会导向完全不同的评估重点。这一步的关键是不做全面铺陈，而是集中资源解决最紧迫的问题。

第二步：识别驱动与信号。 根据选定的目标，从四大支柱中筛选相关子支柱，明确哪些是需要发力的驱动因子，哪些是用于衡量效果的信号指标。这一步的目的是确保评估聚焦、不冗余、可落地。例如，如果目标是“主导全球AI标准”，那么应该重点考察研发、软件、教育、协作、法律法规等子支柱，而不是把算力和基础设施放在同等权重。

第三步：开展数据分析。 整合官方统计、学术数据库、全球指数、产业数据集，通过数据归一化、加权、缺失值处理、敏感性分析等方法，实现跨国、跨时间、跨维度的公平对比。报告详细说明了数据度量的三种类型：绝对值（如总AI投资）、比例值（如AI研究人员/千人）、比较值（如与被引全球平均的比较）。报告特别强调，数据归一化和敏感性分析是保障结论可靠的关键——如果小幅改变某个指标的权重或归一化方法就会导致排名大幅变动，那么结论就是不可靠的。分析师还需进行不确定性分析（检验不同决策下结果的稳定程度）和敏感性分析（识别对结果影响最大的决策）。

第四步：制定政策与输出成果。 基于评估结果直接输出可执行政策：人才短板则强化教育与引才，算力薄弱则加大基建投入，治理滞后则完善战略与法规。最终以报告、仪表盘、汇报材料等形式输出，支撑决策。这套流程的核心价值在于，它让“评估”和“政策”不再是两张皮，而是前后衔接、相互验证的闭环。

竞争力评估必须纳入的两大系统性风险

报告明确强调，只追求增长而忽视风险的竞争力是不可持续的。因此，必须将两大系统性风险纳入全流程评估与政策设计。

第一大风险是能源消耗。 AI模型训练与推理依赖大规模数据中心，能耗正在快速攀升。报告引用了美国电力研究协会的估算数据：美国数据中心用电可能在2030年达到全国总用电量的9%。这意味着，算力扩张与能源约束之间的矛盾日益凸显。如果不同步布局绿色算力、高效硬件、能源规划与低碳基础设施，AI竞争力的提升可能会以牺牲能源安全和环境可持续性为代价。

第二大风险是就业冲击。 AI自动化正在替代重复性、低技能岗位，可能导致工人失业、转型困难与社会压力。报告指出，这不仅仅是经济问题，更是社会稳定的问题。因此，需要配套技能再培训、职业转型支持、社会保障与劳动力市场适配政策，在技术进步与就业稳定之间取得平衡。报告特别提醒，那些在AI竞争中跑得最快的国家，反而可能最先面临大规模就业结构调整的阵痛。

未来AI竞争的重要原则

报告在最后明确了三大刚性原则，构成国家提升AI竞争力不可逾越的底线。

长期主义优先，不追逐短期指标。 报告警告，如果只盯着论文数、专利数、模型数量这些容易量化的短期指标，而忽视底层能力、产业转化与风险防控，最终很可能陷入“虚假繁荣”。真正的竞争力需要十年甚至更长时间的持续积累。

体系化推进，不搞单点突破。 科技、人才、治理、经济四大支柱必须协同建设，单一短板会拉低整体上限。报告指出，很多国家在AI竞赛中失败，不是因为某个领域做得不够好，而是因为其他领域的短板拖累了全局。

安全与发展并重，不冒不可控风险。 在技术追赶与产业扩张中，必须同步管控能源、就业、安全、伦理等风险，确保竞争力可持续。报告特别强调，安全不是发展的对立面，而是发展的前提——一次重大的AI安全事故，就可能让一个国家多年积累的竞争优势毁于一旦。

同时，报告强调，AI竞争力构建必须与国家整体战略、产业政策、网络安全框架深度融合，复用现有的创新体系、人才政策、监管机制与国际合作平台，避免重复建设与力量分散，真正实现技术、产业、治理、安全的一体化提升。

文章参考来源：美国政府问责局、互联网公开信息